Discurso pronunciado por el Dr. Oscar Arias Sánchez, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, el 28 de agosto de 1976, en el IV Congreso Nacional de Gobiernos Locales, celebrado en San José los días 28, 29 y 30 de ese mes. El documento a que se refirió el Ministro Arias Sánchez en este discurso -documento que se intitula «Algunas consideraciones acerca de la crisis de los gobiernos locales de Costa Rica»- se consigna en su libro Los caminos para el desarrollo de Costa Rica (CEDAL. Seminarios y Documentos. San José, 1977).
Las sociedades y el poder
En su origen, las sociedades fueron sobre todo organismos políticos. El poder político se sobreponía a todas las demás fuerzas, latentes o manifiestas, de las comunidades. Con el transcurso de los años y a medida que la humanidad perfeccionaba sus medios y se desarrollaba, otros poderes —de muy diversa índole— hicieron su aparición, entraron en conflicto con el poder político, comenzaron a disputarle la supremacía en la conducción de los asuntos públicos, y a veces se constituyeron por encima de él. Así, por ejemplo, el poder económico irrumpió en un determinado momento en la sociedad. En épocas más recientes, también han aparecido otros poderes sociales, entre los que destacan aquellos que controlan la información, la ciencia y la cultura. Mientras tanto, las instituciones políticas del momento parecen incapaces de asimilar la nueva realidad de las relaciones sociales, con lo cual el poder político se ha desplazado hacia otros centros y, particularmente, a los de poder económico.
El hombre y el poder político
Todas las decisiones sociales son, aun cuando no nos percatemos de ello o pretendamos ignorarlo, en esencia, de tipo político. Paradójicamente, el hombre de nuestro mundo actual no está todavía preparado para intervenir en forma determinante en las decisiones que lo afectan, pues no está habituado a convivir —y a actuar, que es lo más importante— en una comunidad en la que todo se reduce a decisiones de índole política.
Concentración del poder y toma de decisiones
La sociedad de nuestros días es bien distinta de lo que fue hace apenas unos pocos años. Las comunidades de hoy han experimentado un notable cambio en virtud del progreso económico, de los avances de la tecnología y, particularmente, de una mayor educación. Los habitantes del país se hallan, en el presente, en posición de demandar cada vez más y mejores servicios de un Estado incapaz de resolver todos los problemas y de satisfacer todas las aspiraciones de la población. Las frustraciones conducen a que la gente se vuelva a veces impaciente y se sumerja en una situación conflictiva, origen de la quiebra de la armonía y de la aparición de la violencia. A su vez, se ha producido no solo una progresiva concentración del poder, sino también una marginación inconsciente de los individuos en cuanto al proceso de toma de decisiones. Se socava, así, peligrosamente el principio de la participación y de la responsabilidad social, fundamento de gran importancia para el régimen democrático.
Escasa participación popular y crisis de los gobiernos locales
Nuestro dilema de hoy es, entonces, encontrar instituciones lo suficientemente flexibles y abiertas a la participación popular, capaces de hacer efectivo el poder de la comunidad y de resolver los conflictos que en ella se suscitan.
El fenómeno a que me he referido se refleja de manera clara en la crisis de los gobiernos locales. Las municipalidades han perdido mucho del poder político que las caracterizó en sus inicios. Ese poder se ha trasladado a los organismos decisorios nacionales, en parte por la acción misma del Gobierno Central en distintas épocas, en parte por la indiferencia de los mismos cabildos. No hay duda de que la velocidad de los cambios experimentados por la sociedad rezagó los esfuerzos por mantener vigente al régimen municipal y por adaptarlo a las exigencias del mundo de nuestros días. Casi podríamos decir que esos esfuerzos, además de ser insuficientes, han llegado tarde.
Es igualmente cierto que la falta de concordancia del régimen municipal con las necesidades de nuestro desarrollo presente y futuro, no se corrige ignorándola, ni se supera eliminando a los gobiernos locales.
Es necesario distribuir el poder
Estoy convencido de que es necesario distribuir el poder. Para que esa distribución del poder sea una realidad, los gobiernos locales están en la obligación de interpretar el momento histórico que vive Costa Rica y asumir una actitud concordante con las circunstancias. Su papel básico, en tanto que entes políticos, es armonizar la influencia de las fuerzas sociales y políticas. Pero, sobre todo, su principal finalidad debe ser propiciar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso decisorio y el compromiso de construir una sociedad más justa, en donde seamos factores de progreso y guardianes de la democracia. Es evidente, pues, la necesidad de robustecer el poder político de la comunidad, para lo cual es imperativo que todos los ciudadanos se comprometan en el desarrollo de su municipio. Este compromiso implica el deber de aportar su cuota de sacrificio y de responsabilidad para el progreso de nuestras instituciones, y significa para las municipalidades la obligación de ser más eficientes.
Devolverle la preeminencia al régimen municipal
Rescatar el régimen municipal y devolverle su perdida preeminencia demanda, también, que se solucionen de inmediato algunos de sus problemas más apremiantes, pues de lo contrario poco será lo que podamos hacer para adaptarlo a las circunstancias actuales y futuras.
He preparado un documento que se entregará a los participantes en este cónclave. En ese documento se analizan distintos aspectos del problema municipal y se sugieren o se apoyan algunas soluciones.
Elecciones separadas
Así, me parecen muy acertadas las iniciativas tendientes a separar las elecciones municipales de las de Presidente de la República y diputados, y a que el Ejecutivo Municipal sea un funcionario de elección popular. En el primer caso, las elecciones independientes permiten que la campaña política —cuya duración debe restringir la ley a un mes—se centre en el debate de temas de interés estrictamente comunitario. Por otra parte, la elección popular del Ejecutivo Municipal no solo permitirá un estricto control de la comunidad sobre el funcionario, sino también un mejor escogimiento.
Catastro multifinalitario nacional
También creo que conviene estudiar con detenimiento la posibilidad de establecer un catastro multifinalitario nacional, pues constituye una valiosa herramienta para identificar mejor la tenencia de la tierra y los usos a los cuales se le destina. En esa forma se facilita y amplía la captación de recursos internos provenientes del impuesto territorial. Me parece oportuno destacar que, conforme al pensamiento del Presidente de la República, es necesario convertir el impuesto territorial vigente en un tributo sobre la renta potencial de la tierra, de manera que se castigue al productor ineficiente y, por el contrario, se premie a quien obtiene de ella una elevada productividad. Este principio de responsabilidad social en el uso de la tierra se incluye en el Proyecto de Ley de Ordenamiento Agrario y Desarrollo Rural presentado por el Lic. Oduber a la consideración de la Asamblea Legislativa.
Otras de las propuestas que será útil para impulsar el desarrollo local es la que postula la constitución de asociaciones de municipalidades, a fin de aumentar su capacidad de endeudamiento y permitirles el desarrollo de programas regionales que están fuera del alcance de cada una de ellas aisladamente considerada.
Distrito Metropolitano
La creación de un Distrito Metropolitano es, sin duda, una propuesta valiosa para que las municipalidades de la Región Central del país superen sus problemas de falta de eficiencia, en los cuales se apoyan a menudo quienes se oponen a los gobiernos locales. Estoy seguro de que esta idea del Distrito Metropolitano merecerá el apoyo de ustedes. Para su realización, deseo reiterarles el ofrecimiento de la Oficina a mi cargo, en el sentido de colaborar con el grupo de trabajo al que se le encarguen los proyectos de leyes, reglamentos, formas de financiamiento y otros detalles pertinentes.
El apoyo de las bases populares
Además de mantener informadas a las comunidades y de identificarlas con los objetivos y los programas nacionales, la planificación debe ser capaz de incorporar en su proceso las aspiraciones de esas comunidades. Conscientes de ello, debemos esforzarnos por descentralizar la planificación, vigorizar su acción en el ámbito regional y fortalecer sus órganos de consulta. Es a las propias comunidades a las que les corresponde proponer una parte importante de los esquemas de desarrollo. Así, el proceso de planificación se convierte en algo realizable, pues cuenta con el apoyo de las bases populares. En este esfuerzo, las municipalidades —como genuinas representantes de la voluntad comunal— juegan un importante papel y, en consecuencia, deben asumir una actitud activa ante los organismos encargados de elaborar los planes de desarrollo. Puedo asegurar a ustedes que la Oficina de Planificación Nacional intensificará sus esfuerzos para hacer de la planificación regional una realidad durante la presente Administración.
Finanzas municipales
Deseo referirme, por último, a uno de los más apremiantes problemas que afrontan los gobiernos locales: su difícil situación económica, que limita en forma considerable su desarrollo y la eficacia de su labor.
En efecto, los recursos de que disponen las municipalidades son cada vez más insuficientes para cubrir los gastos destinados a satisfacer las demandas y las aspiraciones de sus comunidades. La relación de estos gastos con el presupuesto del Gobierno Central es, hoy, menor que en 1950, a pesar de que en ese lapso el número de municipalidades pasó de aproximadamente 65 a más de 80. El deterioro de los ingresos las ha obligado a recurrir al endeudamiento interno y externo, y a depender en gran medida de las subvenciones del Poder Ejecutivo.
Este es, sin duda alguna, un problema serio, y con seguridad presenta a ustedes constantes dificultades para desempeñar sus funciones. Desafortunadamente, no existen fórmulas mágicas e infalibles para encontrarle una solución fácil. Los recursos de que dispone el país para atender las necesidades de la población no son ilimitados, como todos sabemos. Ni aun el presupuesto nacional de un año sería suficiente para satisfacer dichos requerimientos.
Recuperar la autoridad municipal
Esto no significa, sin embargo, que asumamos una actitud fatalista. Es posible encontrar algunas soluciones a muchos de los problemas que han provocado la crisis del gobierno local. La idea de establecer empresas de servicios públicos puede ser, en ese sentido, una buena salida. Pero es evidente que, antes que todo, han de ordenarse en forma democrática las demandas de la población y tener presente que en ese ordenamiento no se debe recurrir al expediente fácil de trasladar al Gobierno Central aquellas que no pueda satisfacer la municipalidad. Esta actitud podría conducirnos al establecimiento de una tecnocracia autocrática. La respuesta debe encontrarse en que el gobierno local recupere la autoridad política que le corresponde, y asuma aquellas funciones que pueda realizar más eficientemente que el Poder Ejecutivo o las instituciones descentralizadas.
La distribución del poder es un requisito fundamental para fortalecer la democracia. Los gobiernos locales son baluartes insustituibles de esa distribución del poder. El deterioro de las municipalidades sería un golpe de muerte para nuestro régimen democrático. He ahí la trascendencia de luchar por el perfeccionamiento y la consolidación del poder local.