Discurso pronunciado por el Dr. Oscar Arias Sánchez, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, el 29 de marzo de 1976, en el seminario sobre «Funciones Históricas del Sindicalismo y el Desarrollo Nacional», celebrado en el campus del Centro de Estudios Democráticos de América Latina (CEDAL), en «La Catalina», Birrí de Santa Bárbara de Heredia, bajo los auspicios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y con la colaboración de la Fundación Friedrich Ebert, de la República Federal de Alemania.
Desarrollo e ideología
Todo aquel que trata de interpretar el desarrollo de una sociedad se fundamenta en sus propias concepciones ideológicas. Los economistas clásicos, por ejemplo —y me refiero a los ingleses del siglo XVII—, piensan que el desarrollo depende de la integración del capital, el trabajo y la tierra, y que el mayor o menor grado de ese desarrollo está determinado por la forma como se combinan esos tres factores. Desde el punto de vista marxista, la explotación de quienes detentan los medios de producción en perjuicio de quienes no tienen acceso a ellos, condiciona el desarrollo económico y social.
En el caso de Costa Rica, podría afirmarse que, desde la época de la Independencia, la economía se concibe dentro del marco del liberalismo. No obstante, prefiero hacer abstracción del fundamento doctrinario y señalar, simplemente, la forma como ha evolucionado nuestra sociedad durante los últimos años.
Crecimiento significativo
Nuestro país ha tenido, en el último cuarto de siglo, un acelerado desarrollo o, mejor dicho, un crecimiento significativo. En efecto, en los últimos veinticinco años la población se duplicó. El producto nacional bruto también se duplicó, lo cual significa, ni más ni menos, que cuadruplicamos la producción de bienes y servicios. Hemos tenido que afrontar muchos y muy diversos problemas, sobre todo porque somos una nación dependiente en gran medida del comercio exterior. Los países más ricos, las naciones industrializadas, condicionan nuestra economía, puesto que no solo determinan el volumen y los precios de las mercancías que nos compran, sino que también establecen a su arbitrio los precios de los productos que nos venden. Costa Rica seguirá siendo durante mucho tiempo un país de economía dependiente, puesto que está subordinado a las importaciones para sobrevivir. En la actualidad, esas importaciones ascienden casi a 800.000.000 de dólares, lo cual representa un promedio de $400 per cápita en una población de 2.000.000 de habitantes. Con excepción de Venezuela, no existe en América Latina ningún país con una proporción tan alta en este campo. Este fenómeno de la dependencia económica nos hace reflexionar en la necesidad de modificar nuestro esquema de desarrollo, a fin de escoger el que mejor se adapte a nuestras condiciones actuales.
Dependencia económica y modelo de desarrollo
Ahora bien, ¿a qué obedece este fenómeno?
En primer lugar, la pequeñez del mercado del país nos obliga a ampliar el área de nuestro comercio. Producir solo para el mercado interno constituye una limitación del desarrollo, en vista de su reducido tamaño. Aun el mercado centroamericano resulta pequeño para nuestro comercio. De ahí que sea indispensable establecer relaciones comerciales con otros países que se encuentran fuera del área centroamericana.
Los problemas de balanza de pagos que padece hoy el país se deben, en buena parte, al hecho de haber aceptado el modelo de desarrollo propuesto por la CEPAL, que se basa en el principio de la sustitución de importaciones. Evidentemente, nuestro país depende en alta medida de materias primas y de bienes de capital procedentes de países más desarrollados. Por ello, no es posible prescindir de las importaciones en la medida deseable. Es cierto que el desarrollo industrial nos permitió producir una serie de artículos que antes no existían en el país. Pero la producción está destinada a satisfacer las demandas de los grupos sociales de mayores ingresos, de tal manera que comenzamos a producir o a sustituir importaciones en función de los requerimientos de dichos estratos sociales únicamente. Hemos descuidado la producción de artículos o bienes intermedios, así como la de bienes de capital.
Política cambiaria
A la par de lo anterior, se han ejecutado políticas que, aunque de una manera inconsciente, han agravado la dependencia económica. Una de ellas es la concerniente a la paridad del colón, que se ha mantenido artificialmente sobrevaluado. Esta política constituye, de hecho, un estímulo de las importaciones y no un impulso a las exportaciones, como hubiera sido deseable. En otras palabras, hemos abaratado el costo de la importaciones y encarecido el de las exportaciones. Este es el precio de mantener una moneda estable, porque en Costa Rica, como en muchos países del mundo, el prestigio de un gobierno se une a la circunstancia de no devaluar la moneda. También ha favorecido esta política la dependencia del país en cuanto al uso del capital con la utilización de poca mano de obra. Hemos optado por abaratar el crédito y con ello estimulamos el uso preferente del capital. A raíz de la crisis inflacionaria que vivió el mundo a partir de 1973, y particularmente con motivo del aumento del precio de las materias primas, del petróleo y de sus derivados, decidimos disminuir los tipos de interés, con lo cual se estimula el uso intensivo del capital; a su vez, esto nos ha obligado en parte a recurrir cada vez más al ahorro externo, por cuanto, merced a la política de los tipos de interés, la captación del ahorro local se ha tornado más difícil.
Financiamiento de la inversión
Costa Rica es una nación eminentemente consumidora, aun cuando un elevado porcentaje del producto se destina a inversiones (aproximadamente el 25%). Alrededor de las tres cuartas partes de esas inversiones corresponden al sector privado y el resto al sector público. Ahora bien, el financiamiento de esa inversión es lo que más debe interesarnos. Una gran parte se financia con ahorro externo, ya sea por la vía de inversión directa o mediante el endeudamiento. Este es el precio que hemos debido pagar, en parte por no ajustar la paridad monetaria a las fluctuaciones de otras monedas.
Tecnología y mano de obra
La política de subsidiar el costo del capital nos ha conducido también a la importación de una tecnología que no es, ciertamente, la más adecuada al nivel actual del desarrollo costarricense. La tecnología que importamos de los países industrializados no se adapta a nuestras necesidades, por cuanto es una tecnología basada en el ahorro de mano de obra, que ahorra empleo y que, en consecuencia, tiende a agravar los problemas de distribución de ingreso. Más que adaptar la tecnología a nuestras necesidades, nos hemos ocupado de adoptarla. Lo mismo puede decirse de otros aspectos. Nuestro sistema de educación es copiado del modelo francés y, obviamente, no concuerda con la realidad nacional. En Francia, la población dedicada a la agricultura representa el 4% de la población total, mientras que en nuestro país asciende al 40%.
Concentración del ingreso y clases sociales
Nuestro modelo de desarrollo ha incluido, durante los últimos años, una concentración del ingreso que es, simultáneamente, causa y efecto del desarrollo. Por otra parte, el productor nacional ha generado bienes y servicios para un determinado estrato social que es el que tiene poder de compra. Se producen automóviles para un reducido sector de la población, o sea, el 10% más rico, constituido por unos 5.000 costarricenses. Por otra parte, el proceso industrial, ampliamente protegido por exenciones fiscales, era la única salida para acelerar nuestro desarrollo. Si esa producción hubiese faltado, no habríamos podido competir con los mercados externos. Pero también se ha constituido en un elemento agudizador de la concentración del ingreso y ha hecho surgir a una nueva clase social, dedicada a la actividad manufacturera destinada al consumo para el grupo cafetalero tradicional.
Sector industrial y rezago del agro
La preferencia concedida al sector industrial nos ha conducido, en los últimos veinticinco años, a olvidar un poco al sector agropecuario, que se ha rezagado. En lugar de integrar la agricultura con el proceso industrial, seguimos exportando productos primarios, mientras que nuestras fábricas utilizaban materias primas importadas.
En términos relativos, la importancia del sector industrial fue muchísimo mayor en comparación con el agropecuario, aunque éste sigue siendo la principal actividad económica del país no solamente en materia de exportaciones, sino también en cuanto se refiere a la generación de empleo. Sin embargo, en los últimos años, sobre todo en la década de 1963 a 1973, el aumento de la productividad en el agro ha disminuido la absorción de mano de obra en nuestro país. En efecto, el sector absorbe menos del 1% de la fuerza de trabajo, mientras la industria emplea alrededor del 4% de la población económicamente activa. Por su parte, en el sector de servicios, el aumento es aproximadamente del 7%. En otras palabras, durante los últimos años hemos creado una sociedad básicamente vendedora de servicios, con lo cual lo que hemos hecho es fortalecer al Estado.
Maquinaria, educación y recursos humanos
Ciertamente, nos hemos excedido en el capital instalado: la maquinaria y el equipo de las empresas no se ocupa plenamente. En mi opinión, la principal causa de este problema es la inopia de recursos humanos idóneos, de personal calificado para manejar esa maquinaria. Desde luego, existen también otros problemas que contribuyen a agudizar este fenómeno, como las dificultades de mercadeo, la escasez de materias primas y otros. Pero, sin duda, el problema de recursos humanos es un tema de tanta trascendencia, que merece un análisis por separado, por cuanto deriva de un problema de educación mucho más complejo, que no es pertinente analizar en esta oportunidad. Solamente agregaré, a este respecto, que en Costa Rica el sistema educativo no se ajusta a los requerimientos de nuestro desarrollo.
Me parece que es hora de empezar a cuestionar la conveniencia del crecimiento del sector de servicios. Indiscutiblemente, el grado de desarrollo cultural, el alto grado de educación alcanzado por nuestra sociedad provoca una mayor demanda por más y mejores servicios. Nuestras comunidades piden servicios no solamente al sector privado, sino también al sector público. No queremos una sociedad dependiente del turismo, en la que los trabajadores costarricenses solo sean mandaderos o sirvientes de los paseantes extranjeros. Es necesario, entonces, volver los ojos al sector agropecuario y reestructurar la política industrial, de manera que exista una racional integración entre ambas actividades.
Creo que Costa Rica tiene que cuestionar también el crecimiento del sector público, crecimiento que, por otra parte, no ha sido casual, sino el producto de determinadas circunstancias, como la presión ejercida por el violento crecimiento de la población, el mejoramiento del nivel educativo, la mayor participación de las mujeres en la actividad económica del país y otra serie de factores no menos importantes. Estamos gastando en educación algo así como el 7% del producto interno bruto. Los gastos en educación representan una tercera parte del presupuesto nacional, aparte de que una considerable proporción del presupuesto se destina a mejorar la salud y la nutrición de los pueblos. Sin embargo, parece evidente que el Estado no puede seguir creciendo en perjuicio de los sectores productivos. Es importante tener presente, por otra parte, que el sector terciario ha servido para absorber el exceso de mano de obra, que no encuentra colocación en los sectores productivos. El gasto público juega en esto un papel importante, pues en cierto modo subsidia a los demás sectores al absorber la mano de obra sobrante. En nuestro país hemos preferido el subempleo estatal al desempleo abierto.
Poner énfasis en el desarrollo agrícola
Las razones expuestas me inducen a afirmar lo que antes dije: es necesario poner énfasis en el desarrollo de la agricultura, pero debe tenerse mucho cuidado en el diseño y la ejecución de las políticas relativas al agro. No es posible ni prudente hacer depender el desarrollo de este sector del tradicional mecanismo de los precios, si no se tiene el suficiente cuidado de fijarlos en un nivel que, además de estimular la producción, no sobrepase los precios establecidos en el mercado internacional, porque ello sería, de hecho, estimular el contrabando. Costa Rica no es una isla y tampoco tiene capacidad para guardar sus extensas fronteras a fin de evitar el trasiego ilícito de mercancías.
Política agropecuaria y productividad
Me parece que en materia de política agropecuaria lo que más conviene es aumentar la productividad. Naturalmente, desde el punto de vista del capitalismo, en el caso de una sociedad como la nuestra, el aumento en el grado de tecnificación puede agravar los problemas de desempleo, puesto que esa tecnificación supone el uso de menos mano de obra. Desde luego, esto es cierto no solamente para el sector agropecuario, sino que se da también en la industria. De ahí que, en mi opinión, es necesario llevar adelante una especie de cruzada por el aumento de la eficiencia en los sectores productivos, en especial el agropecuario, pero no conviene abusar del mecanismo de los precios, porque en última instancia incide negativamente en la distribución del ingreso nacional.
Son pocos los productores y muchos los consumidores. Creo que uno de los mejores medios para estimular la productividad en el sector agropecuario es, como lo propone el proyecto de Ley de Ordenamiento Agrario y Desarrollo Rural, modificar el impuesto territorial vigente, de manera que dicho tributo se cobre, en el caso de los predios rurales, sobre el valor del terreno excluidas las mejoras, y a base de una tarifa fija según la región en que se halle la propiedad. El impuesto así concebido obligaría al productor a aumentar su eficiencia o, en caso contrario, sucumbir en la competencia de un mercado como el nuestro.
La distribución del ingreso
Por otra parte, se debe pensar en la forma de mejorar la distribución del ingreso generado por los sectores productivos. Hasta el momento, solo hemos utilizado los mecanismos tradicionales para ello, tales como la política tributaria, la política de salarios y la política de gasto público, pero no hemos pensado en una política de distribución en materia agraria. Los pocos estudios que existen nos muestran que ha habido un traslado de ingresos de los sectores más ricos hacia los sectores medios, aunque los sectores más pobres no se han beneficiado mayormente. En términos absolutos, la sociedad costarricense ha mejorado, si se consideran como ingreso todos los servicios que el gobierno brinda a la comunidad, aun cuando en términos monetarios no se da esa evidencia, precisamente porque, como ya lo mencioné, la redistribución del ingreso ha favorecido sobre todo a la clase media y en particular a los sectores medios burocráticos, más que a los sectores medios productivos. Los pequeños productores de café, granos básicos, azúcar, no están hoy en mejores condiciones que antes; y la razón es simple: los precios de sus productos no han aumentado, mientras que sus costos sí se han elevado significativamente.
Me parece que todo esto demuestra cómo, inexorablemente, Costa Rica seguirá siendo una economía dependiente del comercio exterior, no importa el modelo de desarrollo que adopte. La moda de hoy es hablar de un «nuevo orden económico internacional», y la literatura es pródiga en especulaciones respecto a un «desarrollo más autónomo». Para nuestro país, con 2.000.000 de habitantes, un desarrollo más autónomo es prácticamente imposible.
Características del desarrollo
Conviene señalar otras características de nuestro desarrollo en el pasado. En primer lugar, el alto grado de dependencia de nuestra economía, al cual ya me referí, y, en segundo lugar, el hecho de que el agroexportador, que era el más importante de la década de los cincuenta, sigue ocupando el primer lugar, no obstante que el sector industrial ha aumentado su participación en la economía. Lo que sí es evidente es la diversificación del sector de servicios, y esto es algo que conviene revisar para los próximos veinticinco años.
Por otra parte, nuestro desarrollo se ha producido fundamentalmente en la Meseta Central y ha beneficiado de manera primordial a las clases altas y a los sectores medios burocráticos, y menos a las clases medias productivas, a los asalariados y a los grupos más pobres. Esta concentración del desarrollo tiene su causa principal en el hecho de que, tanto la inversión pública como la privada, se han canalizado hacia la región central de país.
El papel del Estado durante los últimos veinticinco años muestra dos características principales. Hemos construido un Estado paternalista para favorecer a los sectores productivos. Le hemos dado énfasis a la educación, con miras a que rindan más en su trabajo dentro de los sectores productivos; le hemos dado una mejor salud a los costarricenses, a fin de prepararlos mejor para trabajar en esos sectores. Por otro lado, la infraestructura construida en los últimos años es complementaria de esos sectores productivos. En ningún momento ha pretendido el Estado competir con la iniciativa privada, sino que sus acciones se han dado como complemento o apoyo para ésta. Esto quiere decir que el sector público ha suministrado a los empresarios la energía eléctrica, los acueductos, las carreteras, etc., que les permitan aumentar su actividad. No es sino hasta hace poco que se están abriendo otras regiones. Hemos desarrollado la zona de Guanacaste, pero nos falta «conquistar» el Trópico Húmedo, el Trópico medio, el Trópico sur, empresa que resulta mucho más difícil, pues esas zonas tienen condiciones climáticas y agronómicas distintas.
El problema de la concentración del ingreso resulta preocupante, pues ningún modelo de desarrollo puede justificarse por el solo hecho de que sea eficaz para alcanzar un acelerado crecimiento de la producción y de los servicios. El aumento de la riqueza no tiene sentido en la medida en que esa riqueza no se pueda distribuir equitativamente.
Alcanzar la democracia económica
Hemos creado una democracia política y un democracia social. Nos corresponde ahora alcanzar la democracia económica, en donde la propiedad se distribuya más equitativamente, en donde los medios de producción pertenezcan al mayor número de costarricenses posible; en donde, en fin, antes que muchos proletarios, existan muchos propietarios. Uno de los principales retos que afrontamos para el futuro es la necesidad de afectar el régimen de propiedad, no solo del agro, sino también de todos los medios de producción. Tengo mis reservas en cuanto a la utilidad de que el Estado siga creciendo al mismo ritmo que lo ha hecho hasta ahora. Me parece que más importante que favorecer al Estado es favorecer al individuo; que antes se seguir creando más instituciones estatales, conviene mejor fortalecer la organización de los individuos. Si deseamos combatir los males de nuestra sociedad, lo que urge es fortalecer a los grupos humanos, a los sectores sociales, ayudándolos a organizarse convenientemente para que puedan influir en la toma de las decisiones que los afectan.