La importancia del gasto público

Discurso

Discurso pronunciado por el Dr. Oscar Arias Sánchez, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, el 2 de abril de 1976, por cadena de radio y televisión, con motivo del debate que se suscitó en torno al gasto público con motivo de la presentación del proyecto de “Reforma Tributaria 1976”.

Proyecto de “Reforma Tributaria 1976”

Con motivo de la presentación del proyecto de «Reforma Tributaria 1976», se discute en estos días si se justifica o no se justifica ese proyecto. También se critica el gasto estatal, en cuanto a su monto, destino y financiación, sin considerar las causas que han propiciado su crecimiento.

Me propongo en esta oportunidad comentar varios aspectos del gasto público, por cuanto algunos participantes en el debate que se ha producido en torno a este tema han expuesto argumentos que, en lugar de orientar a la opinión pública, se prestan para confundirla. Creo, por ello, necesario explicar la importancia que ese gasto ha tenido en la construcción de la Costa Rica de hoy.

Características del país

Nuestra historia de los últimos veinticinco años, es la historia de un significativo esfuerzo de todos los costarricenses por rescatar del subdesarrollo al país. Si bien hemos alcanzado apreciables logros, todavía falta mucho por hacer.

En el pasado cuarto de siglo, la evolución del país muestra las siguientes características:

Primera: La consolidación de nuestras instituciones republicanas y el perfecciona-miento de nuestra democracia.
Segunda: El acelerado crecimiento de la producción, que sigue siendo fundamental-mente agrícola aun cuando hemos hecho un gran esfuerzo por diversificarla.
Tercera: Un desarrollo industrial incipiente, cuyos frutos apenas comienzan a percibirse.
Cuarta: Una acentuada dependencia del exterior, tanto en los campos financiero y comercial como en lo tecnológico y lo cultural.
Quinta: Un aumento de la población, cuyo ritmo de crecimiento ha sido uno de los más elevados del mundo.
Sexta: Hasta hace muy pocos años, una una marcada concentración del desarrollo en la Meseta Central, desarrollo cuyos beneficios han sido disfrutados fundamentalmente por una nueva clase media que se ha fortalecido en forma considerable.
Por último: Una creciente participación del Estado en la actividad económica y social del país.

El papel del Estado

Deseo ahora referirme a esta última característica: el papel del Estado en el desarrollo económico y social de Costa Rica.

Con frecuencia se atribuyen al gasto público todos los males de nuestra sociedad. La verdad es que no existe sociedad que pueda prescindir del gasto público. El papel del Estado cambia conforme a los intentos que hacen los pueblos por encontrar las mejores formas y los mecanismos más aptos para la solución de sus problemas y para obtener un mayor bienestar. Las tareas asignadas al Estado varían, desde luego, de una sociedad a otra.

En los últimos veinticinco años, los costarricenses hemos tenido la madurez política suficiente para encontrar el grado de participación estatal más acorde con el desarrollo de Costa Rica. Así, hemos rechazado las posiciones estatistas e individualistas extremas. Ello no significa, sin embargo, que todos estemos de acuerdo en la forma de concebir esa participación. No obstante, parece haber consenso en las orientaciones básicas que ha tenido el Estado costarricense: por una parte, satisfacer los servicios que demanda la comunidad, tales como justicia, salud, protección y educación; y, por otra, promover el desarrollo de la agricultura, la industria y otras actividades productivas.

El gasto público

Si bien es incuestionable la necesidad del gasto público, lo que sí podemos y debemos discutir, en Costa Rica como en toda democracia, es la cuantía de ese gasto, su orientación, la forma como han de recaudarse los fondos para financiarlo, y la eficiencia con que ha de manejarse.

Cuantía y crecimiento

No es posible discutir seriamente acerca del gasto público, si no tenemos un conocimiento claro de estos cuatro aspectos. A continuación me referiré a cada uno de ellos.

1º. La magnitud del gasto público:

Comencemos por la cuantía del gasto público.

En los últimos veinticinco años, el gasto total del Gobierno Central experimentó un aumento significativo, al pasar de 127.000.000 de colones en 1950 a 2.900.000.000 en 1975. En términos generales, el gasto público por habitante ha aumentado aproximadamente cinco veces.

No es lógico pensar que en 1976 el Gobierno preste los mismos servicios que brindaba hace veinticinco años, y que estos servicios cubran la misma área geográfica que en aquel entonces. Es necesario, no obstante, analizar cuáles han sido las causas del crecimiento del gasto. Veamos esas causas.

El crecimiento de la población constituye la causa más importante de la elevación del gasto público. En 1950 éramos 800.000 habitantes, hoy somos 2.000.000. Esto significa que, de haberse mantenido los mismos servicios públicos que se prestaban en 1950, los gastos para atender a esa población se habrían más que duplicado.

La decisión de la Asamblea Constituyente de 1949, de establecer las bases de un Estado moderno, concebido para intervenir en forma más amplia en las actividades económicas, sociales y culturales del país, es otra importante causa del crecimiento del gasto. Así, por ejemplo, la creación de nuestro régimen de instituciones autónomas en los últimos años no es sino la respuesta a la voluntad política expresada en nuestra Carta Magna.

En el transcurso del tiempo han aparecido nuevas necesidades y otras se han intensificado. Por ejemplo, en 1950 la participación de la mujer en la vida económica era muy reducida, por lo que sus demandas de servicios en educación y salud no eran tan amplias como ahora. La actividad creciente de la población femenina ha significado un incremento en el gasto público, necesario para satisfacer sus justos requerimientos.

Con el paso de los años se han ampliado los servicios que el Gobierno Central y las instituciones autónomas prestan a las comunidades rurales del país. Extender estos servicios a nuestras áreas rurales tiene costos muy elevados.

Este apoyo a los sectores campesinos es un buen ejemplo para explicar también cómo la orientación política de un gobierno influye en el monto del gasto público. La Administración del Presidente Oduber ha tomado la decisión de acelerar el desarrollo de las zonas rurales, en el afán de equiparar el nivel de vida de nuestros campesinos con el de los habitantes de las ciudades. La búsqueda de esta igualdad ha impulsado al Gobierno a promover programas como los de Asignaciones Familiares, Salud Rural, Nutrición, Caminos Vecinales, Electrificación, y Acueductos Rurales, que implican gastos que para otros grupos políticos resultan innecesarios.
Paralelamente a este esfuerzo por mejorar las condiciones de la población rural, han debido atenderse las demandas originadas por el acelerado crecimiento de las ciudades, y esto implica un aumento en el gasto.

Mantener el progreso alcanzado también significa mayores gastos. No es posible desatender la conservación de carreteras, hospitales, centros de salud, escuelas, parques y, en general, todas las obras públicas de que hoy disfrutamos los costarricenses.

Otra causa que ha influido en el aumento del gasto público es la elevación de los costos. Antes de 1973, año en que se inició la reciente crisis internacional, los precios internos crecían a una tasa anual cercana al 5%. A partir de 1973, ese aumento se elevó al 25%. Esto significa que, para mantener el mismo nivel de los servicios gubernamentales, el gasto público necesariamente tendría que aumentarse al mismo ritmo.

A las causas mencionadas hay que agregar el hecho de que la sociedad costarricense es hoy muy diferente a la de 1950. Su grado de cultura conduce a que la población demande nuevos y mejores servicios, los cuales puede obtener con mayor facilidad debido a la más eficiente organización de los grupos sociales de nuestros días. En efecto, la Costa Rica de 1950 era una nación de ciudadanos aislados. La Costa Rica de hoy es una nación de grupos, de gremios, de organizaciones sociales de fuerte influencia política. Es esta nueva realidad sociopolítica la que no permite —ni permitirá en adelante— que los servicios del Estado sean el privilegio de unos pocos.

Canalización de los recursos

2º. Orientación:

Veamos ahora lo que concierne a la orientación del gasto público.

Si alguna nación puede sentirse orgullosa de la manera como se canalizan los recursos del Estado, esa nación es Costa Rica. Hace ya más de veinticinco años que decidimos no tener un ejército y, por el contrario, dedicar nuestros esfuerzos al impulso de la educación y la salud, así como a satisfacer otras necesidades de nuestra sociedad. Esta decisión ha determinado la orientación central de nuestro gasto público.

En efecto, Costa Rica es uno de los países que más recursos por habitante destina a la satisfacción de necesidades en los campos de la educación y la salud. Así, mientras que en el presupuesto de 1950 solo se consignaban cerca de 10.000.000 de colones para la educación, en 1976 se destinan aproximadamente 1.200.000.000. No es por casualidad, entonces, que más de la mitad de los empleados del Gobierno Central trabaje en la educación. De igual manera, mientras hace veinticinco años solo el 8% de nuestra población estaba cubierta por el Seguro Social, hoy el 70% recibe sus beneficios.

Del mismo modo que el consenso ciudadano orientó parte importante de nuestro gasto público hacia la educación y la salud, condiciones recientes que han trastornado la seguridad de las personas y sus bienes en nuestros campos y ciudades, nos obligarán a destinar mayores recursos para garantizar la paz social de que hemos gozado tradicionalmente.

No todos los gastos del Gobierno se destinan a la prestación de servicios como los mencionados. Parte importante de nuestro gasto público se orienta a la construcción de obras que propician mejores condiciones para el desenvolvimiento de la agricultura, la industria y otras actividades productivas. Estas inversiones constituyen un complemento de la inversión de los particulares.

Es cierto que el acelerado desarrollo del país en los últimos años se debe en gran parte al dinamismo demostrado por nuestra empresa privada. Pero también lo es que en ese dinamismo influyó en forma decisiva la acción del Estado mediante sus programas de electrificación, telecomunicaciones, carreteras y caminos, aeropuertos, cañerías, y de preparación de trabajadores con una mayor educación y una mejor salud.

Algunas publicaciones nacionales pretenden hacer creer que destinamos una proporción cada vez menor de nuestro presupuesto a invertir en carreteras, puentes, escuelas y otras obras públicas. Esa afirmación no se ajusta a la realidad. Desde 1950 hasta hoy, la la parte del presupuesto destinada a inversiones casi se ha triplicado. Más aún, para 1976 la inversión prevista supera en el 43% a la del año pasado.

Ahora bien, con el propósito de mejorar las posibilidades con que contamos para modificar la orientación del gasto —así como su monto—, debemos tener en cuenta la existencia de ciertas inflexibilidades preestablecidas, tanto por preceptos constitucionales y legales como por situaciones de hecho.

Para preservar la autonomía y la independencia financiera del Poder Judicial, la Constitución Política fija el porcentaje del presupuesto nacional que necesariamente debe concedérsele. Si bien se trata de un principio aceptable desde el punto de vista de nuestra estructura institucional, esa norma limita las posibilidades de orientar el gasto. Algo similar ocurre con gran cantidad de leyes que asignan destino específico a determinados ingresos. Este es el caso de las transferencias a las instituciones autónomas y semiautónomas, tales como el INVU, las universidades y el Instituto Tecnológico, el ITCO, el SNAA, las municipalidades, las juntas de protección social, las asociaciones de desarrollo comunal, los hospitales, los asilos y muchas más. También es el caso del servicio para la atención de la deuda pública; los gastos del Tribunal Supremo de Elecciones, así como el pago de los aumentos salariales por concepto de antigüedad en el servicio de los empleados públicos, y el mantenimiento de regímenes de pensiones.

Justicia del sistema impositivo

3º. Financiamiento:

Con respecto al financiamiento del gasto público, únicamente haré un breve comentario, pues el señor Ministro de Hacienda ya se refirió a este tema, en su discurso del 29 de marzo.

Ya vimos que el gasto público es indispensable. Es obvio que también es indispensable financiarlo. Ahora bien, no es agradable pagar impuestos. Cada quien desea trasladar a otros la carga impositiva. Como el establecimiento de tributos siempre afecta el interés de alguien, provoca debates apasionados. Este apasionamiento suele conducir a que se pierda la justa perspectiva del debate y se olvide el interés nacional.
Yo sólo deseo destacar, en esta ocasión, que el proyecto de «Reforma Tributaria 1976» procura una mayor justicia en el sistema impositivo, y concuerda con el principio de que los tributos deben recaer en mayor medida sobre quienes poseen una mejor condición económica.

Eficiencia en la utilización del gasto

4º. Eficiencia:

Me he referido, hasta aquí, a la forma como, dentro del marco democrático de nuestra sociedad, se determinan el monto, la orientación y el financiamiento del gasto público. Las discusiones que sobre estos aspectos se produzcan serán, sin duda, de gran beneficio, pues conceden a los costarricenses la oportunidad de escoger la mejor de las tesis que se planteen, y esto contribuye al fortalecimiento de nuestra democracia.

Alcanzar una mayor eficiencia en la utilización de nuestro gasto público, es una tarea permanente en la que, si bien el Gobierno tiene la mayor responsabilidad, todos los costarricenses estamos comprometidos. Es simple demagogia decir que el mejoramiento de la eficiencia del Estado puede generar, con la celeridad requerida, los recursos necesarios para resolver el actual problema del Fisco. Aumentar la eficiencia en el sector público, al igual que en la empresa privada, no es una tarea cuyos resultados se puedan alcanzar de inmediato. Por ello, para discutir el tema de la eficiencia del Estado debemos asumir una posición constructiva.

Avances logrados

Con mucha frecuencia se olvidan los avances logrados por el país en los últimos veinticinco años. Tanto nos hemos acostumbrado a recibir ciertos servicios, que no recordamos los escasos y rudimentarios que eran hace unos pocos años.

Sería muy extenso enumerar aquí todos los logros alcanzados. Sin embargo, debemos reflexionar acerca de cómo ha disminuido la mortalidad infantil y cómo ha aumentado la esperanza de vida del costarricense, al elevarse de 56 años en 1950 a 70 años en la actualidad; sobre el significado de la erradicación del paludismo y la tuberculosis; sobre el orgullo que representa el gran número de escuelas y maestros con que hoy contamos. En 1950 existían solo 33 colegios de segunda enseñanza, mientras que en la actualidad existen 216. De igual modo, hace veinticinco años el número de estudiantes universitarios y normalistas era de 1.500, en tanto que hoy asciende a 40.000. En definitiva, estas cifras nos mueven a reflexionar en que, antes de criticar con cierta ligereza el monto y la orientación del gasto público, conviene tener presentes los importantes logros alcanzados gracias a la acción estatal.

Sin embargo, la legítima satisfacción que sentimos, como costarricenses, por haber alcanzado el progreso de que hoy disfrutamos, no debe impedir preguntarnos si habría sido posible hacer lo mismo, o más, con menos recursos.

Medición de la eficiencia

Es preciso tener muy claro que la eficiencia del sector público no se puede medir con los mismos criterios con que se mide la del sector privado. Los resultados de los programas de salud, educación, y nutrición infantil, no se pueden presentar en balances anuales. No conviene esgrimir sólo argumentos negativos en el análisis de la cosa pública, pues ello podría hacernos perder la perspectiva en la solución que exigen los problemas del país.

A manera de ejemplo, deseo citar el caso del crecimiento y la financiación de los centros de enseñanza superior, tema al cual me referí hace pocos días. Manifesté en esa oportunidad que nuestras universidades deben reflexionar acerca de su acelerada expansión. Debemos preocuparnos de la magnitud y la calidad de nuestras instituciones de enseñanza superior. No podemos ignorar que son muchas las interrogantes y no hay respuestas preestablecidas. Es importante que en la búsqueda de las mejores soluciones a estos problemas contribuyamos todos. Quienes tienen a su cargo la dirección de estos centros necesitan tiempo y requieren la comprensión y el apoyo de todos los costarricenses. Es evidente que lo anterior también es válido para otras instituciones del Estado.

Comisión de Eficiencia Administrativa

El país ha hecho un gran esfuerzo por satisfacer las demandas de su población. El que se puedan mantener o mejorar, en el futuro, los logros alcanzados, dependerá en un alto grado de la eficiencia con que administremos nuestros recursos, así como de la respuesta que los costarricenses demos a los incentivos que el Estado ofrece para aumentar la producción nacional. En esa forma lo comprende el actual Gobierno y de ahí que haya decidido integrar la Comisión de Eficiencia Administrativa, con la participación de la iniciativa privada.

Nadie percibe con mayor claridad que el Presidente Oduber la importancia de conducir nuestro gasto público dentro de niveles de mayor eficiencia. Ni nadie con mayor determinación para lograrlo.

Con el propósito de reducir el gasto presupuesto para 1976, el Poder Ejecutivo tomó severas medidas, que producirán una economía de aproximadamente 200.000.000 de colones, para cubrir faltantes presupuestarios y compensar en parte la merma del crecimiento de los ingresos.

Paternalismo estatal

El aumento y la orientación del gasto público durante los últimos veinticinco años, tal como lo hemos analizado, responden a las justas aspiraciones de nuestra sociedad por obtener más y mejores servicios. No obstante, la satisfacción de estas aspiraciones, en la alta medida en que lo ha hecho nuestro sector público, ha acentuado en la mentalidad de los costarricenses el paternalismo estatal.

Producción y democracia económica

El resto para las próximas décadas es, sin duda, muy grande: si deseamos aumentar el ingreso por habitante, al igual que lo hicimos de 1950 a 1975, será necesario fortalecer a los sectores productivos. Lo anterior implica que, de la misma manera como hemos creado una democracia política en la cual se garantiza la voluntad de todo ciudadano expresada por medio del sufragio, así como una democracia social, que se inició en los años cuarenta y que ha sido fortalecida con el tiempo, es necesario ahora dedicarnos a la urgente tarea de construir una democracia económica que permita el acceso de una mayor cantidad de ciudadanos a la propiedad de los medios de producción. Muchas de las causas analizadas esta noche, que originaron el acelerado crecimiento del sector público, tienden a disminuir. Ello debe movernos a meditar acerca del papel que le corresponderá al Estado costarricense en los próximos años: antes de continuar extendiendo las funciones del Estado, debemos hacerlo más eficiente en las que hoy desempeña. Antes de continuar extendiendo el paternalismo estatal, debemos fortalecer al individuo. Para esto será necesario que los distintos sectores sociales se organicen en cooperativas, empresas comunitarias, asociaciones empresariales, sindicatos, y otras entidades similares. Debe estimularse la creación de organizaciones no solo en lo económico, sino también en los campos social, cultural y político. Credo que de una más equitativa distribución del poder económico y político depende, no solo nuestra estabilidad social, sino también la supervivencia de nuestra democracia.

Revisión cualitativa del Estado

Contra el avance del totalitarismo hemos de ser capaces, en los próximos años, de oponer un sistema democrático justo y eficiente, que salve la dignidad del hombre.

Esta tarea exige una revisión de nuestro aparato administrativo e institucional. En el futuro será preciso ahondar en el contenido del Estado, en sus objetivos, en sus métodos de trabajo, en el tipo de funcionario y de político que el país necesita, en la eficiencia y realización del designio humano que el régimen democrático exige. El Estado costarricense está urgido, en suma, de una profunda revisión cualitativa, si quiere afrontar el desafío de las próximas décadas. No se trata solamente de reducir gastos, de formular planes de austeridad, de implantar la disciplina hacendaria —que es decisión del Gobierno de la República—, sino de una tarea de mayor alcance y proyección, si queremos sobrevivir como país democrático.